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法律报告

Maritime administrative trial jurisdiction along Yangtze River call for unification

2015-07-09

长江作为我国第一大河,通航条件好,航运价值高,素有“黄金水道”之称。在上海建设国际航运中心的有力带动下,并伴随长江流域经济带航运建设及航运经济的迅猛发展,长江流域的海事行政诉讼案件与日俱增,这对海事行政诉讼审判工作也提出了更高的要求。如何更有效、公正、严明地审理这类海事行政案件已成为现阶段海事海商法律圈关注的热点话题。


   笔者认为,我国长江流域的海事行政案件应由海事法院来统一管辖,主要基于以下考量因素:

1. 如由长江流域各地的地方法院管辖易受到地方政府影响。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要实现省以下法院人财物统一管理,但是现在仍未实现。现在地方法院的司法行政辖区仍和行政辖区完全一致,地方法院的人财物仍然受到当地政府某种程度上的控制。这种情况下,地方法院的独立审判权容易受到当地政府的影响。例如:广东湛江供电局在1997年于湛江航道上拉建了未达到安全高度的高压电线,形成了致使过往船只触碰电线引发航运事故的巨大安全隐患。为此,湛江航道局多次向湛江供电局送达了行政处罚与限期整改的行政决定书,但供电局拒不接受上述行政处理。湛江航道局遂向当地法院申请强制执行,但因供电局系湛江市政公用事业单位,与湛江市政府有着密切联系,而地方法院又在某种程度上受制于当地政府,因而迟迟未能采取有效的强制性措施来追究供电局的违法责任,致使该安全隐患长期存在,最终导致2005年因过往船舶触碰电线致使该市大面积停电而造成了难以挽回的巨额经济损失。

2. 通常地方法院的法官在海事专业知识和业务经验方面存在不足。

海事行政案件往往会涉及到特殊的法律法规,如《海上交通安全法》、《海上海事行政处罚规定》、《内河交通安全管理条例》、《内河海事行政处罚规定》。有时候还要考虑国际公约的适用问题,通常地方法院法官对此类情况基本上接触较少。例如:在对外国籍船舶排污的行政处罚是否合理进行审查的时候,就可能会涉及到MARPOL公约对污染物的排放条件规定,此外在海事行政法律规范中包含着大量技术性规范,如船舶建造、吨位丈量、检验等方面的法律均以技术规范为支撑,而这些海事专业技术性问题对案件事实的形成与责任认定又有着至关重要的影响。如果法官对于海事相关法律法规、行业规范和航运实务不熟悉,就很容易造成错案。如:某中级人民法院1995年受理的一宗海事行政案件,因主审法官缺乏海事专业知识而对船舶触碰堤坝的案件事实无法认定,被广东省高级人民法院以事实不清为由发回重审。

3. 如由地方法院管辖海事行政案件还容易与其他海事海商案件脱节导致司法权威的损害。

在海事海商案件中有不少案件依赖于行政机关的具体行政法律行为,比如碰撞案件中海事管理机构出具的责任认定书对于案件的影响是至关重要的,如果相对人对此不服提起诉讼,由于地方法院没有对此没有经验,容易造成事实认定不一、适用法律混乱、证据采纳各异导致错判损害司法权威。

同时,由海事行政案件之海事性质所决定,大部分海事案件具有涉船属性。因而在海事行政案件执行中,执行标的物多数为船舶。若海事行政案件由地方法院审理,当执行标的物为船舶时,根据我国最高人民法院《关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》(以下简称《海诉法解释》)第15条规定:“除海事法院及其上级人民法院外,地方人民法院对当事人提出的船舶保全申请应不予受理;地方人民法院为执行生效法律文书需要扣押和拍卖船舶的,应当委托船籍港所在地或者船舶所在地的海事法院执行。”由于地方法院不享有对船舶予以扣押和拍卖的司法权力,因而还需委托海事法院执行,而且,对船舶采取强制措施是一项难度高、风险大的工作,地方法院因为平时接触此类工作甚少而缺乏实际操作经验,这样势必会因增加不必要的程序而降低行政执法效率,也增加了当事人的讼累。

   相比之下,海事法院对于审理海事行政案件具有其特有的优势:

1. 海事法院管辖海事行政案件有利于减少地方行政干预。

和地方法院不一样,海事法院基本上是跨区域设置的,其在人财物方面相对而言摆脱了地方政府的控制,使其审理海事行政诉讼的独立更有保证。正如我国最高人民法院前副院长万鄂湘所言:“海事法院跨省市管辖,人财物'上管一级’,为排除地方保护主义干扰,中立公正地开展审判工作创造了条件”。

2. 海事法官有专业上的优势。

海事案件往往有专业性强、通常具有涉外性等因素,海事法官平常接触的案件中会涉及到大量的海事行政法律法规和行业规范,如《内河海事行政处罚条件》、事故调查报告、责任认定书、船舶检验规范等等。对于处理行政案件,海事法官无论是在海事法律意识、思维、方法和语言还是技术经验方面都明显优于地方法院法官。

3. 有利于提高审判效率。

海事行政案件与海事海商案件的关联性较其他民商案件的联系更为紧密,因为二者均属于涉海、涉船类案件。例如:有些海事行政诉讼的原告以及海事行政强制执行的被申请人往往就是海事海商案件的当事人之一,两种诉讼的案情、证据等基本一致,又如有的海事海上案件的审判需以海事行政案件的审判结果作为依据,若由海事法院统一管辖可以大大提高办案效率、降低当事人诉累,也节省了司法资源。同时,这样做也可以有效避免法律适用、证据采纳上的差异,更有助于审判结果的公正性,维护司法权威。

此外,在海事行政强制执行案件中,由于对船舶采取强制措施是一项难度高、风险大的工作,地方法院平时接触甚少,且缺乏实际操作经验,而且根据《海诉法解释》之规定,地方法院采取海事强制令的强制措施是违法的,应由海事法院执行。

4. 海事法院已审结的海事行政案件社会效果良好。

虽然目前海事法院审理的海事行政案件数量并不多,但是总体而言取得了良好的效果。例如:某些海事法院审理的涉及船舶登记、船舶所有权确认以及海事行政强制执行案件中,海事法院法官充分发挥了自己的专业特长,有效及时处理了案件,化解了海事行政部门与相对人之间的矛盾。

还有,考虑到长江流域自西而东横跨我国东部、中部和西部三大经济区共计19各省、市、自治区,如果由各省地方法院各自管理其所属辖区水域的海事行政案件,难免会造成各地审判标准不一,同类型案件审判结果因地域不同而产生差异。有鉴于此,笔者建议由最高人民法院指定一海事法院统一管理长江流域的海事行政诉讼案件,这样更有利于完善长江流域海事行政诉讼案件的统一司法管理。

笔者认为武汉海事法院就具备了作为长江流域海事行政案件审理的一审法院的资格。

武汉海事法院成立于1984年5月,是全国最早成立的海事法院之一,负责审理自四川宜宾合江门至江苏太仓浏河口之间与海相通的可航水域、港口发生的海事、海商案件,长江支流水域发生的船舶碰撞、共同海损、海难救助、船舶污染、船舶扣押和拍卖案件以及涉外海事、海商案件。

据笔者了解,武汉海事法院成立三十多年来充分发挥其海事审判职能,依法公证高效审理了大量长江沿线的海事海商案件。据相关统计,近年来,武汉海事法院法定审限结案率、服判息诉率、上诉发回改判率等指标考核成绩海事法院系统中也名列前茅,并且在国际上树立了良好的形象。此外,武汉海事法院一直以来都围绕国家长江黄金水道建设的重大战略,提供司法保障和法律服务,及时提出海事司法建议,妥善处理了水污染纠纷等新型案件,为促进长江生态文明发展作出了积极的贡献。

在海事行政案件的审理上,武汉海事法院也发挥了积极作用。例如:由武汉海事法院公开开庭审理的贵州巨龙游乐有限公司诉安徽省怀远县地方海事处行政船舶登记纠纷一案中,虽然案情错综复杂,但武汉海事法院法官凭借自身的专业知识及认真负责的态度,围绕涉案船舶所有权登记行为是否合法进行审查,并当庭做出公证判决。该案的审判,充分保护了当事人的合法权益,也纠正了违法行政行为,对促进海事行政机关依法行政起到积极作用,产生了深远的影响。

作者:刘桂明/余晓丹

上海格联律师事务所

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